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美国农作物保险制度的发展及启示

 对稳定农民收入、保障农产品供应和提升农业竞争力具有重要作用



  A    作用



  2016/2017年度我国进口大豆高达9200万吨,占全球大豆进口总量的64.41%,并且美国农业部预估下年度我国大豆进口量将再增加200万吨至9400万吨。在2000年之前,我国国产大豆供需平衡,大豆的产量基本上可以满足国内的食用需求。2000年之后,随着我国蛋白需求的增加,大豆压榨量逐年上升,从2000年的1500万吨上升至目前的8700万吨,增加了近5倍,而国内大豆的种植面积和产量在此期间反而减少了10%左右,巨大的需求被美国和巴西所填补。
  美国大豆挤占我国大豆市场,一个重要原因是美国的转基因大豆单产水平高,生产成本低,出油率高于国产大豆,所以国内压榨企业更加青睐于物美价廉的外国大豆。但不可忽视的是,农作物保险制度在美国大豆扩张种植面积中起到关键的作用。
  在1999—2002年间,美国大豆的平均种植成本为608美分/蒲式耳,而这段时间CBOT美豆期货的平均价格为487美分/蒲式耳,从这个角度来看,这三年间美国种大豆的农民平均要亏损121美分/蒲式耳;即使按照1999—2002年间美国大豆期货的最高价602美分/蒲式耳来算,美国农民依然是亏损的。可是在此期间,美国大豆的种植面积没有减少,反而从1999年的2851万英亩增加到2000年的2953万英亩,平均每年增加1.2%。“谷贱伤农”的现象并未在美国发生,而这与美国农作物保险制度息息相关。因此,全面分析美国农作物保险制度的发展,对促进我国农业的发展有着积极的借鉴意义。




         图为我国大豆产量与消费对比




         图为我国大豆压榨与食用消费对比




         图为中美大豆种植面积对比




         图为美豆期价与种植成本对比




  B    发展阶段



  美国农作物保险是世界上运行最成功的政策性农业保险,是联邦政府进行农业风险管理的重要工具。美国农作物保险制度不断优化和自我完善的过程可以分为以下三个阶段:
  第一阶段为发展萌芽初期(1933年以前)
  主要表现为私人主导经营,以失败告终。美国的农业保险起源于19世纪末的农业雹灾保险,农业生产面临许多不确定性,如不利的天气、病虫害等均可影响到农作物产量或品质。在各种农业风险中,雹灾的发生具有不确定性和随机性,而损失容易鉴定和确定,因此美国保险业首先开展的是农业雹灾保险。此后美国保险业也尝试开展涵盖其他风险的多风险农作物保险,但是由于缺乏足够的统计数据支撑其确定足够的费率,农业灾害的巨灾性使得其难以为继,最终多风险农作物保险以失败而告终。
  第二阶段为立法改革时期(1933—1996年)
  主要表现为国会立法,政府主导经营。在美国大萧条时期,为了稳定食品价格以保证足够的食物供给,同时避免私人农作物保险夭折的历史重演, 1933年美国通过了第一个农业法案——《农业调整法》,聚焦于稳定粮食价格,提出了基于目标价格的贷款。1938年,美国国会通过了《联邦农作物保险法案》,建立了第一个农作物保险项目。国会批准设立隶属于美国农业部的联邦农作物保险公司负责实施该项目的试点,政府直接经营,给予财政支持,参与的农作物包括大豆、玉米、小麦和棉花等。联邦农作物保险在随后的试点期间,存在高经营成本、不能有效积累足够的储备以解决农业巨灾损失等问题。
  1973年的《农业与消费者保护法》不再聚焦于稳定价格,而是提出调整生产模式以实现产量最大化,鼓励农场主扩大生产规模,农业工业化生产开始出现。尽管法案扩充了纳入保险的商品种类,项目参与率仍然低于国会预期。截至20世纪90年代初期,美国农作物保险项目的参与率维持在30%左右,国会每年用于灾害救助补贴上的支出远大于农作物保险。
  第三阶段为日趋成熟时期(1996年至今)
  主要表现为政府主导,私人经营。1996年颁布的《联邦农业发展与改革法》强调提高农产品价格和农业收入,法案旨在结束政府对于农产品市场的干预,在美国农业部下创建了风险管理局(RMA),由RMA负责管理农作物保险项目。将补贴纳入到指导方针后,参与率大幅提升,1998年,联邦农作物保险项目承保的耕地面积较10年前增长了3倍。
  2000年,美国国会通过了另一项重要立法《农业风险保护法案》,此法案使得农民可以根据自身需求选择不同类别的保险产品,包括产量保险和收入保险。此外,法案采取提高保费补贴水平的方式来提升农户的参与率。
  美国的农业保险经历了私企经营自由竞争阶段、政府直接参与保险业务阶段,曾受到了参与率低、逆选择和道德风险以及项目精算不准确等难题的困扰,最终形成了由政府宏观调控、立法管理、财税补贴、私营保险公司经营的成熟模式。




  C    产品体系



  美国农作物保险经过不断的发展,已经形成了种类齐全、保障层次多样化的产品体系,对稳定农民收入、保障国内农产品供应和提升美国农业的竞争力发挥了重要作用。目前,美国种植中96%的大豆、91%的玉米和66%的小麦均参与了农作物保险。最新的农业法案中政府主要推出两种主要的保险:农业风险保障保险和价格损失保障保险,农户可以在播种前在二者中选择。
  价格损失保障保险首先设定参考价格,如果市场价格低于参考价格,保险公司就向生产者提供参考价格和年度全国均价之间差额的补偿,当市场价格12个月平均值低于参考价格时即触发,补贴额=补贴率×基础面积的85%×补贴单产。这个保险与1996年美国农业改革法案设定的目标价格保险相似,由于大豆、玉米和小麦的价格已经翻番,目标价格低于市场价。2014年新法案进一步调高目标价,其中玉米从2008年的2.63美元/蒲式耳提高到2014年的3.7美元/蒲式耳、大豆从6美元/蒲式耳提高到8.4美元/蒲式耳、小麦从4.17美元/蒲式耳提高到5.5美元/蒲式耳,提高幅度均为30%以上。但是政府目标价仍低于市场价,因此美国农民参与程度比较低,他们更青睐参与能够保证收入的农业风险保障保险。




  表为美国农作物目标价(单位:美元/蒲式耳)
  农业风险保障保险属于收入支持政策,当实际收入(即收获价格乘上实际产量)低于保险金额时,农户可从保险公司得到差额部分的赔偿。该险种提供的保障水平较高,与多种风险农作物保险的不同之处是,当农产品产量增加导致价格下降或者产量减少导致收入减少时,均可以获得保障。农业风险保障项目提供两种收入保障方式,县级水平农业风险保障和农场水平农业风险保障。
  县级水平农业风险保障主要以县或者农场为单位的最近5年平均单产和全国最近5年作物年平均价格作为保险基准,再乘以农民的保险比例即得到保险基准金额。保险比例一般为往年平均收成75%以上,随着参保比例的提升,保费也跟着上调;其中保费的60%—65%由政府来补贴,其余35%—40%的保费由合作的商业保险公司以及农民个人来承担,因此农民的实际保费支出很少。
  例如美国A县2009—2013年玉米5年平均单产为160蒲式耳/英亩,而这5年间美国玉米年平均价格为5.29美元/蒲式耳,该县2014年风险保障收入为727.90美元/英亩(160×86%×5.29=727.90)。该县在2014年由于风调雨顺,使得玉米平均单产达到197蒲式耳/英亩,高于5年平均单产的23%,但是2014年全美玉米平均价格也下跌至3.7美元/蒲式耳,最终该县2014年实际收入为728.9美元/英亩(197×3.7=728.9),高于该县平均每英亩风险保障收入的727.9美元。因此,该县农民得不到农业风险保障保险的赔付。
  农场水平农业风险保障是当年农场收获收入低于保障收入时可以获得补偿,保障收入为农产品基准价格乘以单产再乘以保险比例。大豆和玉米的基准价格以CBOT在2月和10月平均结算价作为保价基价,以价格高的那个月为基准,所不同的是大豆采用的是11月合约,而玉米采用的是12月合约。
  例如美国A县保险比例为往年平均收成的80%,假如单产为50蒲式耳/英亩,2017年大豆基价为10.19美元/蒲式耳,则农作物保证收入407.6美元/英亩(10.19×50×80%=407.6)。假如收获时大豆单产为52蒲式耳/英亩,价格下跌为7.5美元/蒲式耳,则收入为390美元/英亩(52×7.5=390),参保农民每英亩可以获得17.6美元的补偿(407.6-390=17.6)。尽管大豆增产导致价格下跌,农民卖粮总收入减少,但是由于参与农作物保险,通过保险公司的补偿依旧可以获得每英亩407.6美元的收入。反之如果秋收时大豆减产为35蒲式耳/英亩,当时价格上涨为11美元/蒲式耳,那么收入为385美元/英亩(35×11=385),则参保农民可以每英亩获得22.6美元的补偿(407.6-385=22.6)。尽管由于大豆减产导致农民出售大豆的收入减少,通过获得保险公司的赔付也可以保证稳定的收入。




  表为2月保险基价(单位:美元/蒲式耳)
  由于价格风险具有系统性,单靠保险手段很难对系统性的价格风险进行分散,农业风险保障保险能同时对价格风险和产量风险提供风险保障的优点受到美国农民的欢迎,已成为美国农业保险保费规模占比最大的险种。有了农作物收入保险,不管收成时的市场情况如何,农民都可以放心贷款或出售农作物,极大地增强了农民耕种的积极性。





  D    对我国的启示



  我国农业政策也经历了一系列的改革, 2004年为了避免粮价的大幅波动,国家开始以最低收购价粮食,2008年以后为了应对金融危机带动农产品价格下跌,保护农民受益,国家陆续对玉米、大豆、油菜籽和棉花等农产品实施临时收储政策。当时收储政策对于稳定农民收益和粮食产量发挥了很大作用,但是这种常态化的政策弊端在最近几年凸显出来。农民种植的粮食很多流入国储仓库,财政补贴压力增加;同时下游企业经营成本上升,只能大量进口更低价格的外国农产品,国内外供需失衡,去产能任务加剧。
  在这样的背景下国家开始农业供给侧改革,2014年国家取消棉花与大豆的临时收储制度,2015年取消菜籽收储,2016年国家取消东北三省和内蒙古玉米的临时收储,推行市场化收购与目标价补贴新机制,直接补给生产者。收购价格由市场决定,各类市场主体自主进入到市场收购,综合合理收益、产业链等因素建立补贴机制。市场化运作+目标价补贴,既保护了农民的收益,又降低了下游加工企业的成本。
  目前的农业政策在产量增加导致价格下跌的情形下有利,但是在农作物遇到恶劣天气导致产量下降时,就不能有效保护农民的收益。从美国农作物保险的发展历程看出,美国农业保险经历了最初的价格保险,然后过渡到产量保险,最终优化为收入保险。农业是一个高风险产业,作为农业生产经营的主体,农民收入同时受产量风险和价格风险的影响。稳定的农业收入对农民组织生产、提高生产积极性、促进农村经济发展非常重要,未来稳定的收入可以让农民安心地种植生产,同时也使其容易获得银行信贷。
  我国政策性农业保险产品既不属于产量保险也不属于收入保险,而是根据农作物种植成本决定保险金额。我国农业生产方式正处于从传统分散的小农经营模式向规模化经营模式转变阶段,众多分散化的小农生产者与少量规模化生产者并存,这就决定了对政策性农业保险的需求具有多层次化,政策性农业保险产品必须适应这种多样化需求特点,按照先试点成本保险、再试点产量保险、最后试点收入保险的原则逐步推进。
  对我国农民来说,收入保险的发展具有重要的意义,它能给农户的收入提供最为可靠的保险保障,将对农业经济产生重要的影响,对保险及期货行业服务实体经济提供创新模式。